考古发现的帝国首都咸阳城虽然总体布局还不是十分周详，但宫城和城区的布局形式却与陵园相去甚远。宫城坐落在高高的咸阳原上，它独立成区，俯瞰着脚下达官贵人和黎民百姓居住生活的城市。倘若将考古发现的咸阳布局和陵园作对应分析，多数内容是无法契合的。陵园的布局无疑有咸阳城的影子，但是，这里更多的是一种理想化的皇帝灵魂的家园，是秦始皇心目中的帝都规划图。

     帝国的政权机构以陪葬坑形式出现在始皇的陵园中

     秦陵的建设分统一前(公元前246-前221年)与统一后(公元前221—前208年)两个时期。统一前，秦始皇陵虽然在持续不断地建设着，但国力和王室的注意力并不在此，由是造成了陵园建造进展不大的局面。统一前，十几岁的秦王在陵园设计中所能起到的作用毕竟是可以忽略不计的；而统一后，秦始皇个人在陵园设计中的绝对主导作用又是没人能够企及的。

     现在所能看到的陵园内外的考古现象，多数是统一后征调全国的力量所为。此时，经历了从秦王即位到统一全国改称秦始皇的划时代变革，秦国社会发生了恍如隔世的变化，陵园的最初设计理念和统一后继续建造希望表达的内容之间，也有重大的改变。

     秦陵的外藏系统由地宫之内各层台阶上的陪葬坑、地宫外封土下的陪葬坑、内外城之间的陪葬坑、外城之外的陪葬坑四个层次构成。以陪葬坑的形式构成秦始皇陵园的外藏系统是秦人的首创。先秦时期的外藏仅仅以车马坑或车马器为其主要内容，加上玄宫中的礼乐重器、生活用具，反映的埋葬观念不过是形而下之的贪婪占有；而到了秦始皇陵园，形式上看似与之没有质的区别的陪葬坑，反映的埋葬观念却有了质的、形而上的创新。秦始皇对他一手创设的皇权之下的中央集权官僚政体充满自信，他明白忠实于帝国及帝国皇帝的各级官僚和他们所统属的机构，不仅是帝国万世基业的保证，也是维系皇帝死后能继续拥有至高权利的条件。

     秦帝国时期中央政府最重要的中枢是三公九卿，它所代表的“百官”权利来自皇帝，在皇帝生前为帝国鞠躬尽瘁，贡献着忠诚；在皇帝死后，它们仍然一如既往地为帝国皇帝尽忠。陵园内城西南角的一个陪葬坑中出土了8个文官俑，从伴出的青铜钺及俑身佩挂的刮削竹木简的陶削，可推测这是三公九卿中主管监狱和司法的“廷尉”。帝国的政权机构以陪葬坑形式出现在始皇的陵园中，这是秦帝国辉煌时期帝国心态、帝国形态、科技文化现时态的集中再现。

     从秦始皇陵地宫、封土、建筑、城垣、陪葬坑等，均可看到无所不在的皇帝观念，其设计理念体现了秦始皇个人对皇权之下中央集权体制的自信与骄傲，其最重要之处便是超越皇帝个人生活欲望之上的帝国理念的展现。而这种将自身命运与帝国统治融为一体的生死观也仅见于秦和西汉皇帝的陵墓。秦皇汉武，那是古老的中国最生机勃勃的年代，野心与智慧，激情与原则，创造与规划，长生与不死，都在帝王的掌控之中。

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